本報記者 王怡波

12月13日，廈門網重點欄目“廈門網眼”做的關于鄭幼卿和國泰醫院的專題。 網絡截圖

　　自今年7月4日福建廈門市衛生局正式吊銷廈門國泰婦產醫院(以下簡稱“國泰醫院”)的執業許可證以來，廈門市政府有關部門先后發布了“停止執行具體行政行為通知書”和“行政復議決定書”，最終使國泰醫院起死回生。這兩份行政決定書究竟是否合法合理？

　　對此，12月10日，行政法專家、清華大學法學院副教授田思源向中國青年報記者進行了詳細解釋，他表示，該決定存在多處不合法的地方。

　　一般來說，公共利益不是指經濟損失

　　7月4日，廈門市衛生局向國泰醫院下發“行政處罰決定書”(廈衛醫[2011]004號)，根據調查事實，對國泰醫院作出4項行政處罰：警告；罰款；吊銷《醫療機構執業許可證》；吊銷計劃生育技術服務執業資格。處罰決定明確要求，如不服處罰決定，可申請行政復議或者向法院起訴，“但不得停止執行本處罰決定”。

　　接到通知后，國泰醫院雖申請行政復議，但并未停止營業。“處罰一下達，應該立即生效，國泰醫院當天已收到行政處罰的決定，就不能執業了。”田思源分析。

　　7月20日，廈門市政府下發“停止執行具體行政行為通知書”(廈府行復停[2011]1號)，宣布自即日起至作出行政復議決定之日，停止執行吊銷《醫療機構執業許可證》這一具體行政行為。

　　“停止執行有這樣的一個說法，但它有一個前提：當事人提起行政復議或者行政訴訟，在行政復議和訴訟的這個期間，可能會有停止執行的情況。”田思源告訴記者，停止執行還有一定的條件，要由行政復議機關或者法院來決定要不要停止執行。

　　田思源說，雖然處罰決定書里說了“不得停止執行”，但遇到特殊情況，還是可以停止執行的。“這種特殊情況就由復議機關來判斷了。復議機關如果認為，執行會對社會公共利益產生重大的危害，可以停止執行”。

　　然而，廈門市政府的“停止執行具體行政行為通知書”里提到的停止執行理由，是“可能會造成不可挽回的經濟損失和社會矛盾等”。這是否符合停止執行的“特殊情況”呢？經濟損失是否屬于公共利益呢？

　　對此，田思源表示，在這一點上，“如果復議機關認為這個涉及到社會穩定，那就會認為這是公共利益。但是我們一般講的公共利益，不是指這個”。

　　適用法律錯誤

　　田思源告訴記者，廈門市10月8日正式下發的關于國泰醫院的“行政復議決定書”(廈府行復[2011]57號，以下簡稱“復議決定書”)，存在適用法律上的錯誤。

　　在復議決定書中，廈門市政府復議機關認為，被申請人(廈門市衛生局——記者注)依據相關法律作出行政處罰決定，“認定事實清楚”。

　　但同時，復議機關認為，衛生部衛政法發[2006]237號《關于實施吊銷〈醫療機構執業許可證〉有關問題的批復》中規定：“對醫療機構診療活動超出登記范圍或者使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作情節嚴重的，衛生行政部門可以根據實際情況吊銷醫療機構相關診療科目的執業許可。”

　　因此，復議機關“綜合考慮申請人(國泰醫院——記者注)的違法事實、性質、情節和社會危害程度等因素，根據處罰與教育相結合以及過罰相當的原則，保留申請人的《醫療機構執業許可證》、給予申請人吊銷計劃生育服務執業資格等行政處罰較為適當合理”。

　　“衛生部的一個批復是規章以下的規范性文件，層次很低。用這樣一個文件來反駁上位法的規定，那肯定不行。這適用的法律是錯誤的。”田思源告訴記者。

　　田思源說，最關鍵的在于行政復議機關認定的事實，與廈門市衛生局行政處罰決定中認定的事實一致。而根據《醫療機構管理條例》及其實施細則，認定事實中僅“跨登記范圍執業(跨科)違法所得達40多萬元和使用非衛生技術人員9名”這兩條，每一條都足以吊銷其《醫療機構執業許可證》。

　　“認定事實跟原來是一樣的，那就是說認為原來的處罰重了，所以改了。但事實沒變，為什么認為處罰重了呢，那就是適用的法律變了。但這回適用的法律變了，是用下位法來抵抗上位法，而且還只是規章以下的規范性文件，根本就不算法。這樣的話，適用法律是有問題的。”田思源分析說。

　　廈門市衛生監督所監督員鄭幼卿告訴記者，退一步說，即便根據衛生部的批復，那也應該吊銷其相關科室的執業資格，即涉案科室：跨科的相關科室為檢驗科、麻醉科；聘非衛生技術人員的相關科室為婦科、放射科和麻醉科。而復議決定并沒有吊銷以上科室的執業資格。

　　罰款不能替代警告

　　廈門市政府的行政復議決定中還撤銷了對國泰醫院的警告處罰。其依據是：“警告適用于輕微違法行為，被申請人(廈門市衛生局——記者注)作出的行政處罰決定在對申請人予以罰款等行政處罰的同時，給予警告，不符合合并處罰原則。”

　　“這肯定是不正常的。他們相互之間是不能代替、不能吸收的。”田思源告訴記者，罰款和警告是兩種不同性質的處罰，警告是聲譽罰，罰款屬于財產罰，“不能說罰款了，就把那個警告吸收了”。

　　田思源認為，如果國泰醫院被吊銷執業許可證的話，那認為警告沒有意義還可以理解。“因為這企業都沒了，吊銷許可證它都不能營業了，就不存在對它警告的事兒了。但是，罰款不能吸收警告，即便警告是比較輕的，也不能被取代”。

　　依法行政與維穩如何統一

　　在廈門市政府的“停止執行具體行政行為通知書”的抄送欄里，明確地寫著要抄送給“廈門市信訪局”，而據內部人士透露，在行政復議的過程中以及對行政復議的重新審查中，都有信訪局的官員參加。信訪局和行政復議機關是什么關系？對于行政復議來說，維穩又處于什么樣的地位？

　　田思源告訴記者，現在整個行政復議的工作，維穩是一個重要的考慮。行政復議有維穩、解決社會糾紛和矛盾的“政治任務”。

　　基于此，地方政府在進行行政復議工作的時候，也往往有維穩的考慮。“但從依法行政的角度來說，這是沒有依據的。”田思源表示。

　　12月12日，廈門市副市長臧杰斌便告訴中國青年報記者：“你千萬不要(以為)，我們是為了維護社會穩定要犧牲法律、犧牲正義，沒有這個。因為法律和維護社會穩定是統一的。”

　　法制局拒將案件提交復議委員會

　　田思源介紹，現在，部分地區在嘗試行政復議改革，建立統一的行政復議委員會，也是出于這樣的考慮。“要讓大家更多地提出行政復議，大家不復議，就會產生對抗。”田思源分析，“為什么不復議？因為大家不信任行政復議機關，這樣不行。那就搞一個行政復議委員會，中立一點，吸收政府之外的人來參加。”

　　“這也是現在行政復議改革的一個核心，就是解決社會矛盾，和諧社會關系。”田思源說。

　　廈門就是行政復議改革的一個試點城市。2011年2月22日，廈門市政府印發了《關于成立廈門市人民政府行政復議委員會的通知》(廈府辦〔2011〕26號)，正式成立行政復議委員會，委員會辦公室設在廈門市法制局。自今年3月起，廈門市開始實施行政復議相對集中審理體制。

　　根據有關規定，一般性行政復議案件由廈門行政復議委員會辦公室審理，重大、疑難、復雜的行政復議案件，則由行政復議委員會辦公室在提出案件初審意見的基礎上，提請行政復議委員會案件進行審議。

　　“國泰醫院的案子無疑屬于復雜的行政復議案件。”鄭幼卿認為，因為案情復雜，該案還曾延長了一個月的行政復議時限，根據相關規定，這一案件應提請行政復議委員會審議。

　　在廈門市法制局向鄭幼卿等執法人員通報國泰醫院案件復議的初步意見時，廈門市衛生局曾正式建議該案應提交市復議委員會討論，但遭到拒絕。

　　本報北京12月13日電