制圖／高岳
污染事件頻發(fā) 環(huán)保法庭卻“無米下鍋”
受制現(xiàn)實(shí)因素 訴訟程序啟動(dòng)難
環(huán)境保護(hù)司法保障“軟肋”亟待破除
今年3月,安徽省安慶市近300名兒童因蓄電池生產(chǎn)廠家排污造成血鉛含量超標(biāo)。時(shí)隔不到兩個(gè)月,浙江省湖州市百名兒童因同樣原因血鉛含量超標(biāo)。
據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》記者了解,近年來環(huán)境投訴逐年增多,但環(huán)境訴訟案件數(shù)量并未出現(xiàn)相應(yīng)的增長(zhǎng)。究竟是什么阻礙了環(huán)境污染案件進(jìn)入司法途徑呢?
“這與我國環(huán)境保護(hù)立法和環(huán)境污染救濟(jì)體系的缺乏有很大關(guān)系。很多人對(duì)何為污染,污染到哪種情況可以提起訴訟,需要什么證據(jù)等,一概不知。”云南省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)田成有近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)如是說。
一些環(huán)保法庭成“鏡中花”
因?yàn)榄h(huán)境污染,我國湖泊生態(tài)功能退化問題十分突出,每年平均有20個(gè)天然湖泊消亡。云南省高原湖泊撫仙湖因總氮值增加,水質(zhì)已由一類降為二類；因?yàn)?7條入湖河道多數(shù)有水皆污。
“與此相對(duì)應(yīng)的是,環(huán)境案件的案源不足。”田成有告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,目前,法院審理較多的是盜伐(濫伐)林木案件或失火毀林案件,涉水污染的相關(guān)刑事案件以及環(huán)境監(jiān)管失職、重大污染事故等案件匱乏。民事、行政案件少得可憐,有的地方至今無一例環(huán)境公益訴訟,環(huán)保法庭似乎成了“鏡中花”。
云南省昆明市中級(jí)人民法院審判委員會(huì)專職委員、環(huán)境保護(hù)審判庭庭長(zhǎng)袁學(xué)紅在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出,根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定原告必須與案件具有直接的利害關(guān)系,訴訟的利益也歸屬于原告。
而在環(huán)境民事公益訴訟中,所謂的原告與本案并無直接的利害關(guān)系,其維護(hù)的是社會(huì)環(huán)境公共利益,訴訟的利益也歸屬于社會(huì)。顯然,其身份與傳統(tǒng)民事訴訟中原告有所不同。
“沒有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織,不具有提起環(huán)境民事訴訟的主體資格。這一規(guī)定首先就限制了與環(huán)境公益訴訟案件無直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織、社會(huì)團(tuán)體不能對(duì)公益環(huán)境利益提起訴訟,這也是環(huán)境司法保護(hù)程序啟動(dòng)難的一大原因。”田成有說。
環(huán)保案舉證難訴訟成本高
環(huán)境保護(hù)案件和一般民事案件相比,要復(fù)雜得多。
“受污染了,什么時(shí)候表現(xiàn)出來,有的潛伏期很長(zhǎng)；污染物對(duì)某些受眾造成損害,程度因人而異,損害后果不確定。環(huán)境保護(hù)案還有一個(gè)特點(diǎn),就是某種污染可能對(duì)未來環(huán)境造成損害,它并不一定針對(duì)某些人。環(huán)境保護(hù)訴訟也不是賠償之訴,而是在于要求侵權(quán)方停止污染、盡快恢復(fù)原狀,所得的賠償也不歸屬于個(gè)人,個(gè)人不能直接從中獨(dú)享。”田成有分析說。
他表示,再有就是舉證難。人民群眾是污染的直接受害者,最有權(quán)提出訴訟,但環(huán)境違法案件專業(yè)性強(qiáng),具有長(zhǎng)期性和隱蔽性,取證和舉證艱難,而且有關(guān)環(huán)境證據(jù)鑒定成本非常高,群眾提起環(huán)保訴訟的難度較大,這也導(dǎo)致了環(huán)保訴訟的艱難。
在袁學(xué)紅看來,證據(jù)問題是環(huán)境公益訴訟的難點(diǎn)問題。在證據(jù)問題上如果不進(jìn)行創(chuàng)新和突破,則環(huán)境民事公益訴訟就難以推進(jìn)。
應(yīng)適度放開原告主體資格
環(huán)保法庭不能老是“等米下鍋”,怎樣才能克服種種困難找到出路?
“環(huán)境公益損害中的原告主體資格問題不解決,連立案都不可能。”田成有指出。
據(jù)介紹,我國海洋環(huán)境保護(hù)法第九十條第二款規(guī)定,對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。但在其他環(huán)境領(lǐng)域,法律沒有規(guī)定應(yīng)由哪些機(jī)關(guān)、通過什么途徑進(jìn)行索賠。
最高人民法院于2010年6月下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中,專門要求各級(jí)法院依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。但由于沒有明確的法律依據(jù)以及與之相配套的法律制度,實(shí)踐中,由環(huán)保部門提起的環(huán)境污染訴訟是少之又少。
記者了解到,昆明中院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》,意見明確檢察院可以以公益訴訟人的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。同時(shí),該規(guī)定增加了檢察院督促起訴、支持起訴的內(nèi)容。在昆明中院審理的云南省首例環(huán)境公益訴訟案件中,昆明市人民檢察院根據(jù)規(guī)定,向昆明中院遞交了支持起訴意見書,并出庭支持了起訴。
袁學(xué)紅認(rèn)為,檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),當(dāng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)沒有提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí),檢察院有權(quán)向其發(fā)出督促起訴意見書,督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟。
此前,江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》,這是國內(nèi)第一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定。這項(xiàng)規(guī)定明確了人民檢察院可以通過自行起訴、支持起訴、督促起訴的方式進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。被督促起訴單位無正當(dāng)理由在規(guī)定期限屆滿后未向人民法院提起訴訟的,不提起公益訴訟可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進(jìn)一步損害的,檢察機(jī)關(guān)可代表公眾利益起訴。
從當(dāng)前陸續(xù)出現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟案件中,我們可以看到檢察機(jī)關(guān)的身影。田成有認(rèn)為,有必要在環(huán)境領(lǐng)域適度放開原告主體資格條件,賦予公民個(gè)人或一定的社會(huì)團(tuán)體對(duì)污染行為提起訴訟的權(quán)利,建立中國特色的環(huán)境公益訴訟制度。
目前,也有不少學(xué)者提出按水的流域化對(duì)水污染案件進(jìn)行集中管轄,將海事法院對(duì)水污染案件的管轄范圍由海上及通海水域,延伸到我國其他水域,全國水污染一審案件統(tǒng)一由10個(gè)海事法院專門管轄,充分發(fā)揮海事法院審理水污染案件的優(yōu)勢(shì)。
近年來部分環(huán)境公益訴訟案
2009年6月,因江蘇江陰港集裝箱公司在作業(yè)過程中隨意排放、沖刷鐵礦石粉塵造成污染,朱某代表周邊居民與中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共同提起訴訟,后該案以調(diào)解結(jié)案。
2010年11月,中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)聯(lián)合貴陽當(dāng)?shù)氐囊患疑鐖F(tuán)組織——貴陽公眾環(huán)境教育中心,共同向貴州省清鎮(zhèn)市人民法院提起環(huán)境公益訴訟,請(qǐng)求判令一造紙廠停止排放污水并勝訴。
2011年1月,云南省昆明市中級(jí)人民法院對(duì)該省首例環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行宣判:兩家企業(yè)被判立即停止對(duì)環(huán)境的侵害,并賠償400余萬元。(記者袁定波)
