《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》解讀

　　為便于各級市場監管部門充分領會《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)精神，在新型冠狀病毒感染肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)防控期間準確適用價格法律法規，依法從嚴從重從快打擊各類哄抬價格違法行為，現對《指導意見》進行逐段、逐條、逐項解讀，供廣大市場監管部門工作人員參考。

　　“為強化和規范各級市場監管部門查處哄抬價格違法行為，確保新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(以下簡稱疫情)防控期間口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫療器械等防疫用品以及與群眾日常生活相關的糧油肉蛋菜奶等基本民生商品市場價格秩序穩定，根據《價格法》《價格違法行為行政處罰規定》等法律法規，提出如下指導意見：”

　　解讀：《指導意見》第一段簡要闡明了出臺《指導意見》的目的、主要適用范圍以及法律法規依據。

　　口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫療器械等防疫用品和糧油肉蛋菜奶等基本民生商品，與抗擊疫情和群眾生活關系最為密切。在疫情防控期間，防疫用品、民生商品價格波動老百姓最為關心，市場反應也最為敏感;各級市場監管部門必須對哄抬防疫用品、民生商品價格的違法行為堅持露頭就打，切實維護相關市場價格秩序。

　　防疫用品，是指口罩、消毒殺菌用品及與防控此次疫情有關的抗病毒藥品和相關醫療器械。民生商品，是指人民群眾維持基本生活所必需的糧油肉蛋菜奶等食品，不包括紙巾、拖布等生活用品以及高級進口大米等高檔消費品。省級以上人民政府及其部門對防疫用品和民生商品范圍作出具體規定的，從其規定。

　　依據《價格法》第十四條第(三)項和《價格違法行為行政處罰規定》第六條規定，哄抬價格違法行為可以分為經營者捏造、散布漲價信息，非法囤積和利用其他手段哄抬價格三種具體情形。需要注意：一是從相關條款的立法精神出發，經營者實施的可能推高商品價格過高、過快上漲的行為，都可以視為哄抬價格的行為。二是認定哄抬價格違法行為，并不以經營者實施的行為實際已經推高商品價格為必要條件;如果經營者的相關行為已經具備推動價格上漲的重大可能性，即可以價格違法行為論處。三是認定經營者構成哄抬價格違法行為，不需要證明經營者實施哄抬行為的主觀狀態。事實上，一些經營者對自身的哄抬價格行為可能具有推高市場價格的效果有清醒的認識，而一些經營者可能對行為的后果沒有清晰的預判。但不論何種情況，經營者實施哄抬價格行為，往往具有追求相關商品市場價格上漲的心理。

　　在《價格法》《價格違法行為行政處罰規定》之外，部門規章、地方性法規、地方政府規章中如有認定、查處哄抬價格有關規定，都可以成為市場監管部門執法實踐中打擊哄抬價格違法行為的依據。

一、經營者不得捏造、散布防疫用品、民生商品漲價信息。經營者有捏造或者散布的任意一項行為，即可認定構成《價格違法行為行政處罰規定》第六條第(一)項所規定的哄抬價格違法行為。

　　解讀：本條旨在強調，經營者只要有“捏造”“散布”行為中的任意一項行為，即可認定構成哄抬價格違法行為。執法實踐中，要注意：

　　一是“捏造”必定包含有一定程度的對外公開行為，如果經營者只是在私人日記本里寫了一段捏造的漲價信息，因其沒有對外公開，不可能對社會產生影響，不應當被定性為違法行為。“捏造”所包含的對外公開行為，往往達不到廣泛散布的程度。比如，社區內一家小藥店在店內張貼一個捏造漲價信息的小紙條，就應當被認定為捏造漲價信息的行為。

　　二是“散布”的行為應當是經營者的行為。比如，上一例中小藥店的小紙條，被居民手機拍下來廣泛散布到網絡上，該小藥店并不構成散布漲價信息的行為。

二、經營者存在以下情形的，可以認定為捏造漲價信息。

　　(一)虛構購進成本的;

　　(二)虛構本地區貨源緊張或者市場需求激增的;

　　(三)虛構其他經營者已經或者準備提價的;

　　(四)虛構可能推高防疫用品、民生商品價格預期的其他信息的。

　　解讀：本條對捏造漲價信息行為的表現形式進行了細化。由于商品的價格與其購進成本、供求狀況等多種因素相關，“捏造漲價信息”內涵遠大于“捏造價格上漲”。經營者為了增加捏造信息的說明力，也往往會通過虛構成本增高、需求增加等方式，來達到推高商品價格的目的。執法實踐中，比較多見的捏造漲價信息表現形式有：

　　一是虛構購進成本。包括虛構經營者自身購進成本或者其他經營者的購進成本，還包括故意混淆進貨批次，把成本高點的進貨成本說成是所有存貨的進貨成本等等。

　　二是虛構本地區貨源緊張或者本地區市場需求激增。包括夸大購進貨物的難度、虛構庫存情況、隱瞞對增加市場供應的有利市場信息、夸大市場供應緊張商品的需求數量或者虛構已經售出的商品數據，制造緊張氣氛。

　　三是虛構其他經營者已經或者準備提價。以虛構其他經營者提價或者即將提價來為自己的提價行為提供合理性，也容易給消費者造成供應緊張的緊迫感。

　　正如前文提到的，影響價格預期的因素很多，只要經營者虛構了與供應緊張、需求旺盛、價格上漲有密切關聯的信息，可能推高價格預期進而推高商品價格的，都可以被認定為捏造漲價信息的行為，因此，本條設計了第(四)項兜底條款，以便于執法。

三、經營者存在以下情形的，可以認定為散布漲價信息。

　　(一)散布捏造的漲價信息的;

　　(二)散布的信息雖不屬于捏造信息，但使用“嚴重缺貨"“即將全線提價”等緊迫性用語或者誘導性用語，推高價格預期的;

　　(三)散布言論，號召或者誘導其他經營者提高價格的;

　　(四)散布可能推高防疫用品、民生商品價格預期的其他信息的。

　　解讀：本條對漲價信息行為的表現形式進行細化。“散布漲價信息”內涵遠大于“散布價格上漲”，散布漲價信息主要分為以下幾種表現形式：

　　一是散布捏造的漲價信息。捏造的漲價信息并非真實信息，或者在當時條件下根本無法預測到的信息。經營者散布捏造的漲價信息，從本質上講是一種欺騙行為，即通過傳播欺騙性信息，推動價格非合理上漲，借此牟取不當利益。

　　二是散布的信息雖不屬于捏造，但使用了緊迫性用語或者誘導性用語，人為制造恐慌情緒，推高價格預期。

　　三是散布言論，號召或誘導其它經營者抬高價格的。這種行為與價格串通行為的區別在于，散布言論號召或誘導其他經營者抬高價格行為屬于經營者單方行為，其目的是通過散布言論，對其他經營者甚至社會公眾產生心理影響，從而推動價格過高過快上漲。

　　四是考慮到散布信息影響價格輿情的情況比較復雜，本條設計了第(四)項兜底條款，以便于執法。

四、經營者有以下情形之一，可以認定構成《價格違法行為行政處罰規定》第六條第(二)項所規定的哄抬價格違法行為。

　　(一)生產防疫用品及防疫用品原材料的經營者，不及時將已生產的產品投放市場，經市場監管部門告誡仍繼續囤積的;

　　(二)批發環節經營者，不及時將防疫用品、民生商品流轉至消費終端，經市場監管部門告誡仍繼續囤積的;

　　(三)零售環節經營者除為保持經營連續性保留必要庫存外，不及時將相關商品對外銷售，經市場監管部門告誡仍繼續囤積的。

　　生產環節、批發環節經營者能夠證明其出現本條第(一)項、第(二)項情形，屬于按照政府或者政府有關部門要求，為防疫需要進行物資儲備或者計劃調撥的，不構成哄抬價格違法行為。

　　對于零售領域經營者，市場監管部門已經通過公告、發放提醒告誡書等形式，統一向經營者告誡不得非法囤積的，視為已依法履行告誡程序，可以不再進行告誡，直接認定具有囤積行為的經營者構成哄抬價格違法行為。

　　解讀：本條是對《價格違法行為行政處罰規定》第六條第(二)項所規定哄抬價格違法行為情形的細化。疫情期間，考慮到防疫用品、民生商品需求激增，價格已經出現較大幅度波動，經營者再超過正常存儲數量和存儲周期，對其大量囤積，必將加劇供求矛盾、推高價格，進而形成惡性循環。因此，在疫情期間，必須對此類非法囤積行為進行嚴厲打擊。同時，認定非法囤積，涉及到經營者的經營規模、上下游聯系緊密度等多種因素;為最大限度保護經營者經營自主權，本著教育與處罰相結合原則，《價格違法行為行政處罰規定》第六條第(二)項設置了專門的“告誡”程序，只有經告誡仍繼續囤積的，才依法對其進行處罰。

　　商品的生產、批發、零售三個環節是緊密聯系的，生產環節的原輔材料價格、防疫用品批發價格及其終端零售價格之間存在著價格傳導機制。本條分別列示了生產環節、批發環節和零售環節認定非法囤積行為的具體情形。

　　防疫期間，對于防疫用品生產者，應當關注其是否及時將已生產的防疫用品投放市場，保證市場供應量。當然，為確保產品質量，按生產標準將產品進行必要的放置，并不構成囤積行為。對于防疫用品原材料生產者，一般情況下需要考慮其對原材料的存儲，是否超過了正常的存儲周期或者存儲數量，如果經營者有充分理由證明原材料生產、銷售存在必要的存儲周期或者存儲數量，那么對未超過必要存儲周期或者存儲數量的囤積行為，不宜認定違法。特別提示，《指導意見》只對防疫用品生產環節非法囤積行為的認定進行了規定，并不涉及基本民生商品，主要考慮是民生商品主要是農產品，一般情況下，對農業生產者尤其是農民存儲農產品的行為，不宜認定為哄抬價格違法行為。

　　在批發環節，要關注經營者是否及時將防疫用品、民生商品流轉至消費終端，避免在中間環節造成商品囤積。

　　疫情防控期間，企業按照政府或者有關政府部門要求，進行物資儲備或者計劃調撥。這種情況并非生產、批發企業故意囤積，不構成哄抬價格違法行為。

　　本條第一款第(三)項規定，零售環節經營者可以為保持經營連續性保留必要庫存。疫情防控期間，部分零售領域經營者為維持經營連續性，限定當天銷售數量或個人的購買數量，屬于正常情況。但執法實踐中應當注意，“保留必要庫存”有其合理限度，如果將大部分防疫物資或者民生商品進行留存，則不屬于“保留必要庫存”。

　　考慮到提高執法效率，對于量大面廣的零售環節經營者，如市場監管部門已經通過公告、發放提醒告誡書等形式，統一向經營者告誡不得非法囤積，則可以視為已依法履行告誡程序，在執法過程中可不再對具有囤積行為的經營者分別進行告誡，直接認定其構成哄抬價格違法行為。

五、經營者出現下列情形之一，可以認定構成《價格違法行為行政處罰規定》第六條第(三)項所規定的哄抬價格行為。

　　(一)在銷售防疫用品過程中，強制搭售其他商品，變相提高防疫用品價格的;

　　(二)未提高防疫用品或者民生商品價格，但大幅度提高配送費用或者收取其他費用的;

　　(三)經營者銷售同品種商品，超過1月19日前(含當日，下同)最后一次實際交易的進銷差價率的;

　　(四)疫情發生前未實際銷售，或者1月19日前實際交易情況無法查證的，經營者在購進成本基礎上大幅提高價格對外銷售，經市場監管部門告誡，仍不立即改正的。

　　經營者有本條第(三)項情形，未造成實際危害后果，經市場監管部門告誡立即改正的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰。

　　本條第(四)項“大幅度提高”，由市場監管部門綜合考慮經營者的實際經營狀況、主觀惡性和違法行為社會危害程度等因素，在案件查辦過程中結合實際具體認定。

　　解讀：哄抬價格的手段是多樣的，立法者難以窮盡列舉，因此《價格違法行為行政處罰規定》第六條第(三)項規定了兜底條款，以便于執法機關在實際執法中，根據立法精神，結合具體情況進行判斷。本條主要明確了疫情防控期間其他較為常見的哄抬價格的違法行為，同時對相關的認定標準和裁量尺度作出原則性規定。

　　一是強制搭售其他商品，變相提高防疫用品價格。疫情發生后，在執法實踐中發現，銷售防疫用品的過程中，經營者為規避哄抬價格的法律規定，并未直接提高所銷售的防疫用品本身的價格，而是通過違背消費者意愿強制搭售其他商品，實際上增加了消費者購買防疫用品的支出。如在購買N95口罩時，強制消費者必須購買其并不需要的蛋白粉、維生素等高價保健用品，既變相提高了口罩價格，同時也侵犯了消費者的自主選擇權，主觀惡性較強。理論上，民生商品也可能出現強制搭售的情況，但由于防疫用品的可替代性較差，相比民生商品更容易出現強制搭售的情況，執法實踐中強制搭售也主要發生在防疫用品領域，因此，本條僅對防疫用品的強制搭售行為進行規范。

　　二是大幅提高配送費用或其他費用。疫情期間，為盡可能減少人員接觸，“不見面”購物模式興起，消費者購買防疫用品或者民生商品，往往選擇由商家通過快遞等方式配送。經營者為規避哄抬價格的法律規定，不直接提高所售商品本身的價格，而采取大幅度提高配送費的形式來變相提高所售商品的價格。這種行為在本質上和本條第(一)項行為是一樣的，都是強制消費者接受不合理的價格條件，主觀惡性較強。尤其是電商經營者通過此種方式，既可以達到高價銷售的目的，又可以提高線上銷售的點擊率，進而取得一定的競爭優勢，社會危害性更大。當然，考慮到疫情期間人工成本可能出現上漲，經營者確因成本因素合理提高配送費用的，一般不宜認定構成價格違法行為。

　　三是經營者在疫情發生前后銷售同種類商品，超過正常進銷差價率，提價銷售商品行為。在疫情未發生時，某種商品正常銷售的進銷差價率是相對穩定的，因此，正常進銷價差率是作為判斷是否存在哄抬價格的重要量化標準。疫情發生后，因短期內供求關系發生明顯變化，需求大幅上升，進貨成本也會出現上揚，為避免短期內價格出現大幅上漲，進一步增強恐慌心理，放大非理性需求，采取正常進銷差價率來限定商品銷售價格，既給予社會明確的價格預期，維護正常的市場經營行為和經營者供貨積極性，又能夠直觀判斷哄抬價格的行為，有利于特殊時期哄抬價格行為的快速認定和查處，盡快平抑市場價格。在正常進銷差價率的確定上，《指導意見》采用了1月19日(含當日)作為節點，主要考慮是，國家衛健委經國務院批準，于2020年1月20日發布公告，對將新型冠狀病毒感染的肺炎納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。因此，將某種商品的1月19日前最后一次實際交易的進銷差價率作為參考，能夠較為真實地反映市場供需狀況和價格水平。1月19日前最后一次實際交易的進銷差價率，是指排除促銷因素等特定情況外的一般銷售情形下，最后一筆實際交易流水的進銷差價率。考慮到不同經營模式下，同種商品的進貨價格計算方式存在差異，對于執法人員可根據實際情況確定進價計算方式，但對同一經營者，在比對1月19日之前和之后的進銷差價率時，計算方式應保持前后一致。

　　四是本條第(四)項列舉的情形，實際是超過正常進銷差價率的特殊情況。由于各地防疫物資、民生商品的生產成本、運輸成本、市場供需狀況各不相同，《指導意見》并未對“大幅度提高”給出具體認定標準，而是要求市場監管部門在處理具體案件過程中，綜合考量經營者實際經營狀況、主觀惡性和違法行為社會危害程度等因素，認定哄抬價格的行為。處罰不是監管的目的，考慮到“大幅度提高”認定標準的模糊性，為確保疫情期間防疫用品和民生商品正常的供應，鼓勵經營者增加市場供給，對于本條第(四)項規定的情形，《指導意見》增加“經市場監管部門告誡，仍不立即改正”這一前提條件。

六、出現下列情形，對于哄抬價格違法行為，市場價格監管部門可以按無違法所得論處。

　　(一)無合法銷售或收費票據的;

　　(二)隱匿、銷毀銷售或者收費票據的;

　　(三)隱瞞銷售或收費票據數量、賬簿與票據金額不符導致違法所得金額無依據的;

　　(四)實際成交金額過低但違法行為情節惡劣的;

　　(五)其他違法所得無法準確核定的情形。

　　解讀：根據《價格法》第四十條、《價格違法行為行政處罰規定》第六條的規定，對于哄抬價格違法行為，有違法所得的，應當處以違法所得5倍以下罰款;沒有違法所得的，則直接給予一定數額的罰款。本條第(一)項、第(二)項、第(三)項對理論上可以計算違法所得，但實際上無法計算違法所得的情形進行了明確。對于一些哄抬價格違法行為，經營者的直接交易數額可能極為有限，但是其哄抬價格違法行為推高了相關商品市場價格，因其違法行為而造成的消費者多付價款實際上遠遠超過其實際成交額，且難以精準計算。因此，本條(四)項將此類情形也列為按無違法所得論處的情形。考慮到計算哄抬價格違法行為的違法所得，涉及因素較多，本條設計了第(五)項兜底條款，以便于執法。

七、出現下列情形，對于無違法所得或者視為無違法所得的哄抬價格違法行為，市場監管部門應當依據《價格違法行為行政處罰規定》第六條規定的情節較重或者情節嚴重的罰則進行處罰;經營者違法所得能夠明確計算的，應當依法從重處罰。

　　(一)捏造或者散布疫情擴散、防治方面的虛假信息，引發群眾恐慌，進而推高價格預期的;

　　(二)同時使用多種手段哄抬價格的;

　　(三)哄抬價格行為持續時間長、影響范圍廣的;

　　(四)哄抬價格之外還有其他價格違法行為的;

　　(五)疫情防控期間，有兩次以上哄抬價格違法行為的;

　　(六)隱匿、毀損相關證據材料或者提供虛假資料的;

　　(七)拒不配合依法開展的價格監督檢查的;

　　(八)其他應當被認定為情節較重或者情節嚴重的情形。

　　解讀：對于無違法所得(包括視為無違法所得)的情形，《價格違法行為行政處罰規定》第六條根據違法行為惡劣程度，分別規定了不同的罰款幅度和處罰種類。本條明確規定了，在無違法所得情況下，認定“情節較重”或者“情節嚴重”的具體情形。同時，對于違法所得能夠精準計算的哄抬價格違法行為，如出現本條列示的情節，也應當依法從重處罰。

八、經營者違反省級人民政府依法實施的價格干預措施關于限定差價率、利潤率或者限價相關規定的，構成不執行價格干預措施的違法行為，不按哄抬價格違法行為進行查處。

　　解讀：本條強調對經營者違反價格干預措施和哄抬價格違法行為應作區別處理。根據《價格法》《價格違法行為行政處罰實施辦法》《非常時期落實價格干預措施和緊急措施暫行辦法》規定，宣布實行價格干預措施的主體是國務院和省、自治區、直轄市人民政府。經營者不執行政府實行的價格管控措施，可視為對政府公權力的公然挑戰。按照過罰相當原則，經營者不執行價格干預措施在行為后果上對市場經濟正常秩序的破環更為嚴重。《價格違法行為行政處罰實施辦法》對不執行價格干預措施的最高處罰額度是500萬，比哄抬價格違法行為的處罰更嚴厲。

九、市場監管部門發現經營者哄抬價格違法行為構成犯罪的，應當依法移送公安機關。

　　解讀：根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第六條“違反國家在預防、控制突發傳染病疫情等災害期間有關市場經營、價格管理等規定，哄抬物價、牟取暴利，嚴重擾亂市場秩序，違法所得數額較大或者有其他嚴重情節的，依照刑法第二百二十五條第(四)項的規定，以非法經營罪定罪，依法從重處罰”和《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》第七十九條“非法經營案(刑法第二百二十五條)違反國家規定，進行非法經營活動，擾亂市場秩序，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴:…(八)從事其他非法經營活動，具有下列情形之一的:1.個人非法經營數額在五萬元以上，或者違法所得數額在一萬元以上的;2.單位非法經營數額在五十萬元以上，或者違法所得數額在十萬元以上的;3.雖未達到上述數額標準，但兩年內因同種非法經營行為受過二次以上行政處罰，又進行同種非法經營行為的;4.其他情節嚴重的情形”之規定，疫情期間查辦的哄抬價格違法案件符合上述規定情形的，應依法移送公安機關。司法機關對哄抬價格構成犯罪有新規定的，要嚴格按照新規定執行。

十、各省、自治區、直轄市市場監管部門可根據本意見，報經省級人民政府同意，出臺認定哄抬價格違法行為的具體標準以及依法簡化相關執法程序的細化措施，并向市場監管總局(價監競爭局)備案。在本意見出臺前，省級市場監管部門或者其他有關部門經省級人民政府同意，已經就認定哄抬價格違法行為作出具體規定的，繼續執行。

　　解讀：本條對各省級市場監管部門出臺細化文件的問題做了規定。一種情況是，在《指導意見》出臺前，一部分省級市場監管部門在省級政府同意或者授權下，已經制定了認定哄抬價格違法行為的相關文件，這些文件在《指導意見》出臺后，在本區域內仍然繼續執行。第二種情況是，《指導意見》出臺后，省級市場監管部門可以根據當地實際，經省級人民政府同意，出臺更為細化的規定。《指導意見》還規定，疫情期間各省級市場監管部門經省級人民政府同意，可以簡化相關執法程序，但應當注意不可違背《行政處罰法》的有關規定，沒有上位法依據，不得隨意剝奪當事人的陳述、申辯或者申請聽證的權利。

十一、國家有關部門宣布疫情結束之日起，本意見自動停止實施。

　　解讀：本條對《指導意見》的實施時間做了明確規定。

　　《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》